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《平书订》平书订卷三 建官第三上

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平书曰:近代建官之弊七,而取士之弊不与焉。任之不专,十羊九牧,可以诿过,不可以见功,使政事日坏而不知,弊一。用之不久,官如传舍,贤者不能尽其才,不肖者苟且以免罪,举天下无一任事之人,弊二。人才长短各有宜,乃司兵者转而司农,司刑者转而司礼,但以官之大小为升降,不论其才与职之称否,似天下皆通才,遂致天下皆废才,弊三。硕德奇才,应不次用之,庸众即终身末职不为过,乃铨选以掣签听之命,迁次以资格听之法,人才何由得乎?弊四。法密如牛毛,建官使守法,法孰习之?习之者吏耳。官不得不听于吏,是谓不任官而任吏。不任官而任吏,吏之奸弊,遂日深而不可除。弊五。凡养民造士,钱谷刑名,无巨无细,皆本于县。今之州县可比古诸侯之国,诸侯之卿大夫士为之分理者何其众,今之佐贰为县令分理者何其寡;诸侯之上,为之总者不过方伯;今县之上有府与府佐贰,府之上有监司,监司之上有布按,布按之上有督抚,且兵有监司,粮有监司,河有监司,学有监司,粮又有督,河又有督,以数十长官林立督之于上,而佐贰其下者不过二三人,吏治何由善乎?弊六。官之应设者不设,而不应设之宂官,徒糜廪禄者,不可胜数。弊七。夫奸贪不法,与庸惰无能,臣之罪也。若此七弊,朝廷实贻之。可归咎于臣下哉?唐虞建官惟百,亮天工者不过二十有二人;周官三百六十,所任卿大夫亦不过数十人。故官不在多,在专与久;不在全才,在用其长;不在任法,在任人。试酌古准今而为之制:官之设于京师者曰四府,曰六部,曰三院,曰二卫,曰四司。四府者,一曰公孤府,设于禁中,师保之官也。天子师事而不臣,以致仕大臣年高有德望者为之[有议在后],不预政事,但朝夕为天子陈说帝王之道,以格君心、成君德。或二三人,或四五人,无不可。无僚属,而宦官听其黜陟如属吏,贱者可杖也。太子之师保亦然,同设于府中而另一地。二曰端揆府,设于宫城内之东,辅弼之官也。立相二,左相国、右相国,佐天子明政用人,统百官,均四海。侍郎四为之副,其属中书令八,中书舍人十有六,分领簿书,掌机务士六十四人。三曰御史府,设于朝门左,风宪之官也。都御史一,左右副都御史各一,绳愆纠谬,陈利弊、劾奸贪、达民隐。其属监察御史六十人,职与都御史等,而分理簿书者八人,巡按州藩,每岁各一人,巡视京城二人,士四十人。四曰成均府,设于都城内东南,教化之官也。大司成一,左右少司成各一,敷五教于天下[有议在后],教皇子公侯伯之子,总天下州藩之学师,而试太学生。其属司业八,士三十二人。六部者,一曰农部[士农军商工各有籍,而总其户口于端揆,农官但有农之籍,不可概以户称,故改称农部],设于宫城外东,课农之官也。大司农一,左右少司农各一,总天下州藩之农官,督其政而稽其入。其属中大夫各州藩一人,分察之,如今制。士堂上八人,每司四人。二曰礼部,设于宫城外西,典礼之官也。大宗伯一,左右少宗伯各一,掌礼乐大典,统礼乐经史文学之臣,总天下州藩之礼官。其属中大夫六,礼二乐一,经学一史举一文学一[有议在后]。士三十二人,堂上八人,每司四人。三曰兵部,设于宫城东,农部南,备武之官也。大司马一,左右少司马各一,掌天子之六军而训练之,讨不庭平叛乱,供田狩,总天下州藩之司马。其属中大夫十二,分统六军,缮器甲、备车马。士五十六人,堂上八人,每司四人。四曰刑部,设于宫城西,礼部南,明刑之官也。大司寇一,左右少司寇各一,诘奸禁暴,总天下州藩之刑官,而平其狱。凡大狱死刑,必归刑部。其属中大夫每州藩一人,如今制。士堂上八人,每司四人。五曰地部[有议在后],设于宫城东,兵部南,方域之官也。大司空一,左右少司空各一,掌天下之土地山川城池阨塞舆图,总天下司地之官而督其理。其属中大夫八,分督之士四十人。六曰货部[即周官内府外府泉府,后世盐铁使转运司之职],设于宫城西,刑部南,司财用之官也。大司均一,左右少司均各一,掌财货出入,节朝廷经费。其属中大夫每州藩各一人,分核之士堂上八人,每司四人。三院者,一曰通政院,设于朝门右,天子耳目之官也。左右通政使各一,中外大小臣士庶,凡有封章即与奏,阻隔者诛。其属纳言四,士十有二人。一曰黄门院,设于宫城内之西,封驳之官也。都给事一,给事中十有二,凡诏令之下必由之,有不便者驳还之。士六人[有议在后]。设登闻鼓于宫城北门之内,岁命一给事司之,凡有告变或奇寃,登楼挝鼓者即以状闻,阻隔者诛,妄告者诛。一曰翰林院,设于宫城内之北,侍从文学之官也[有议在后]。侍中一,其属令史十,礼乐经史文学各二,备顾问、撰制诰。士二十四人。二卫者,一曰金吾卫,分左右列宫城内,金吾大将军各一,侍卫之官也。守宫门,稽出入[百官俱悬牙牌出入,以便稽查。旧制也,司之以礼部],司仪卫。其属都尉八,士二十四人。一曰羽林卫,亦分左右列宫城外,羽林大将军各一,典禁旅之官也。司徼巡、备非常。其属羽林郎十有二,士三十二人。四司者[有议在后],一曰历象司,一曰大卜司,一曰考工司,一曰岐黄司。不统于府部院卫,以出身非士也。都城内择地设之。历象司,治历之官也,司正一,司副二,其属同知四。天文生十有六,附生无定数。大卜司,阴阳卜筮之官也,司正一,司副二,其属同知四,卜生八,附生无定数。考工司,兴建制造之官也,司正一,司副二,其属攻土、攻木、攻金、攻石、攻玉、攻皮、画绘、织造,为八所,供天子宫室舆仗冠服器皿之具,备礼乐兵农器械之用。每所同知一,工生四,附生无定数。岐黄司,医药之官也,司正一,司副二,其数分科,每科[如眼科痘科之类]同知一,医生四,附生无定数。京师之官尽此矣。官之设于州藩者,一府、一院、一堂、六曹、三监。府者,州牧藩王也,领一州一藩之事,统佐属与守令而总其成。院者,巡按御史也,察州牧藩王与其佐及守令之贤否,郡县佐不问也。地有豪强按之,寃抑雪之,民事不问也。堂者,州藩之学师也,敷五教于州藩,统郡县之学师而总其成。六曹者,司农、宗伯、司马、司寇、司空、司均,以农礼兵刑地货为曹也。独礼曹,于宗伯外有礼乐经史文学五宗伯以副之,各统其郡之六厅而总其成。士则府二十四,院十二,堂与六曹各八。三监者,工监、卜监、医监各置一尹也。生则每监四。官之设于郡者,二堂、六厅、三监。二堂者,太守、郡师也,守统其属与县令,师统其县师而总其成。六厅者,艺郎、治中、别驾、司理、典方、节史,以农礼兵刑地货为厅也。礼厅于治中外,有礼乐经史文学五治中以副之,各统其县之六衙而总其成。士则守十六,师与六厅各八。三监者,卜工医各置一丞也。生则每监四。官之设于县者,二堂、六衙、三监。二堂者,县令、县师也,分统其属,合一县之事而总其成,师教学生,统一县之乡师而总其成也。六衙者,县丞、县正、县尉、县督、县邮、县同,以农礼兵刑地货为衙,而各修其职也。礼衙于县正外,有礼乐经史文学五正以副之。士则倍于郡,以其所理者多也。三监者,卜工医各置一判也。生亦倍于郡,且有附生而习其业者。外官尽此矣。由是品级以等之,服色以别之,廪禄以厚之,铨选考绩,举劾以操纵而进退之,天下人才犹不得其用,而政事犹不举者,未之有也。 

陆桴亭论司兵有功升司农、司刑有功升司礼诸法曰:是得一善攻木者,而赏之使削铁也,不可解矣。

高岱论法详之弊曰:事有宜密,虽腹心不得闻也,而必须关白;人有可用,虽将相不为过也,而必循资格;钱谷出纳,有足以利民者专之可也,而惮于稽考之严;刑狱重轻,有当以情处者遂之可也,而涉于出入之议;机当速应,畏法易逗留;势宜有待,畏法多张皇;一金之费,干历诸司;一令之行,徧咨羣长;甲乙可否,吏胥上下,图政理之志轻,而稽簿书之念重,敷治化之日少,而办文移之日多,少有荡轶,则下以废法而讦其非,上以悖法而重其谴,君子不敢为善,殆甚于小人不敢为恶矣。痛乎其言之也!而汉法疏阔而长,秦隋法繁密而促,为治者宜何从!

思辨录曰:魏庄渠尝言古县邑官较后世多,府史较后世少。今在官者千百为羣,积奸丛弊,蠹害生民。此古今盛衰之制也。古之治也以道,卿士大夫同寅协恭,清心致理;后世上下相疑,不复推诚,委任天下之事一决簿书,变成吏胥世界矣。

六部之吏典,六部之事皆出其手矣;布政按察之吏典,布政按察之事皆出其手矣;郡县之吏典,郡县之事皆出其手矣。乃士子羞为之,而为之者必狡猾奊诟之人,天下事安得而治也?夫以狡猾奊诟者为吏典,是以狡猾奊诟者为六部也、藩臬也、郡县也,天下事安得而治也?苏轼曰:用之则不绝,绝之则不用。为吏典者,不过官至典史吏目而止,是用之而复绝之,彼其心以为荣功显名无与于我也,尚何廉耻之足惜、而行谊之可矜耶?今议府部下办事者背以士,以至郡县六房称六官,下皆以士办事,皆可为官,其役于下者不过寥寥胥徒而已,诚良法也!予尝谓治天下有四大端,曰仕与学合、文与武合、官与吏合、兵与民合,此官与吏合也。不然,以白面书生为官,以矫虔干没为吏,欲天下之平治,断未之有!

宋杨亿上疏曰:国家忧铨拟不允,置审官之司;虑议谳或滥,设审刑之署;恐命令或失,建封驳之局。臣以为在于纪纲植立,不在琴瑟更张。若辨论官才归于相府,则审官之司可废矣;详评刑辟属于司寇,即审刑之署可去矣;出纳诏命关于给事中,即封驳之局可罢矣。嗟乎,不责其治事,不罪其不治事,而多设官,十羊九牧,徒资推诿,何为哉!况今忧郡县不理,而重加长官于上,正东坡所谓监圉卒,以廐长而马益癯者也。民何辜耶!

顾宁人曰:一乡之中,官备而法详,然后天下之治有条而不乱。至今荡然无存。守令之上,积尊累重,而下乃无与分其职者。虽得公廉勤干之吏,犹不能以为治,而况非其人者乎!柳子厚云,有里胥而后有县大夫,有县大夫而后有诸侯,有诸侯而后有方伯连帅,有方伯连帅而后有天子。则天下之治,始于里胥,终于天子,其灼然者矣。故自古及今,小官多者其世盛,大官多者其世衰,兴亡之涂,罔不由此。陆道威曰:治天下必自乡始,分乡乃小封建法也。二子之言善矣,平书官制从六衙县令起,愚意从乡官六衙起,公正升县令,以其既为士,复理民,有绩始可膺百里亲民之任也。以下正畯巡有功加九品官,及保长有功加九品冠带者,保长可量才间为正畯巡,正畯巡可量才间为六衙[以其所长除之]。若才止其任者,虽甚有功,加品与禄而任终身焉。

师保一官不在臣内,最是。颜习斋先生尝言曰:中庸大臣羣臣之外,先有尊贤一经,乃论道传学,不可臣使之人也。汉光武不知此义,而屈严子陵以官,故不能留耳。据此则致仕大臣外,硕德高隐皆可聘致之。

成均敷五教于天下,似为不妥。周礼司乐教士,司徒教民,原属两事。成均教士而兼教民,非职也。况县之专教民者,乡正也。乡正若以县师督之,不惟教士不暇,且严则分县令教民之权,或与令忤;宽则乡民不畏,漫无可稽。是必县令统之,而县正分统之,乃可责成。以上考核教民之官皆然。则敷五教于天下之民者,归之礼部为宜。以今户部不称司徒,而齐民以礼,正礼部事也。

三代而上,以躬行实践为主,不惟经史之名不见于命官,即学校之内,惟教以礼乐德行。其诵诗也,所以习乐;其观书也,所以考政,亦无所谓经学史学之名也。自秦火后,圣道之识大识小、口传身授者尽委于地,无从寻觅,于是求夫载道之籍,朝购诗书,士多笺注,而经史始重。沿至宋明,虚文日多,实学日衰,以诵读为高致,以政事为粗庸,邱浚为大学士,着大学衍义补,不期实行,但期立言;孙爌坐大司马堂上,手持书卷,时边事孔棘,为侯执蒲所劾。此风一成,朝廷将相竞以读书著述为名,至于明末。万卷经史,满腹文词,不能发一策弯一矢,甘心败北,肝脑涂地,而宗社墟、生民熸矣,祸尚忍言哉!今乃俨然立一经学中大夫、史学中大夫之名,是犹之导其流而益其焰也,可乎哉?周礼建官至详悉,而中惟有外史一官,职不过上士,掌天下之志而兼及三坟五典。今仿其意,改经学为制诰,掌朝廷敕命诸文,改史学为太史,掌起居注及修史志,至于古经古史。成均教士,及内览者,随在以人司之,不必专官而藩郡以下,则制诰太史之事无之,有翰墨事,兼以司礼乐之人可也。此非轻经史也,士自学校来,皆令通经史矣,何为专名一官?且后世之学,实难而虚易,朝廷不贵浮华,而承平日久,士犹将弄柔翰以自文也,而况导之与?即如言语,岂非圣门一科?而孔子屡曰讷言、耻言、言之不出,亦以行难言易,防其流之不可救也。

至于文学一官,专主古文诗赋,更为不可。子游子夏曰:文学观之檀弓。子游长于礼,而子夏着丧服传,则所谓文学,犹是考证礼乐诸学,夫子文章斯文之分体也。而岂后世词章浮华之文耶?以诗文为文而立之官,恐圣学并为所乱矣。古文诗赋,即朝廷间有用及,以司诰司史者为之,无忧不足也。

藩郡县礼官即司礼乐,亦不必复设副。以与他曹不伦也。若云礼乐事繁,他曹事无繁者乎?繁者可多署士耳。

马政当入于兵部,以兵必须马,而天下之马不可不蕃也。明令民养种马课驹,其后甚扰民。今思蕃马之法有四:朝廷养马于西北边,如周非子、唐王毛仲故事,一也;复明之茶马旧制,以茶易蕃马,二也;取士必试其骑射,则士之养马者多矣;田赋出兵,令若干家养一马为兵用,而民乘马者不禁,则民之养马者多矣。

昆绳以为地域所关者大,而百工末技也,不得与诸部等,故改工部为地部,而别设工曰司。然地域至承平时无多事,专立一部,与农礼兵刑不伦,且每县有县邮司地,则县中尽有无山川阨塞者,亦有一二年不须修城浚池者,当为何事乎?且料理阨塞城池,即工事也,古制工为四民之一,今士统于成均,农统于司农,商统于司均,则工统于一部,亦不为亵。莫如仍称工部,而并地域司之,考工司不必另立。凡天下土地山川阨塞,及封浚建国立邑宫室沟洫以及百工,皆属其任,而分中大夫理之,任亦重矣。周礼考工即统理国邑城池沟洫,可证也。州藩以下皆然。

周礼冬官曰大司空者,以分天地四时象冬也。今下尚有货部,而称大司空,非宜矣。工部宜改称曰大司事,以郯子论官有鹘鸠司事一名,而周礼云,冬官掌邦事也。

周礼六官之外无官,陆桴亭曰:鸿胪、太常、光禄可并入礼部,太仆、宛马可并入兵部,翰林、尚宝、钦天可并入吏部。何者?绪纷也。今拟御史府、黄门院特设,为职司言责有所束,恐不得尽也。成均特设,尊教也。通政特设,为达章奏,亦不可更有钤制者也。金吾、羽林特设,兵权不可专一,且隐然天子自将也。若历象太卜,周礼原属宗伯,二司宜入礼部。岐黄,周礼属冢宰,今无吏部,宜入之工部,以制药亦工事也。都给事即今之掌印给事中也,与他给事职品并同。院官凡十三人,而士止六人,何独少也?意误耳。

至翰林院则直当去之,思辨录曰:翰林院始于唐,唐制乘舆所在,必有文词经学之士,下至医卜伎术之流,皆置于别院,以备燕见。而文书诏令则掌于中书舍人,未之及也。干封以后,始召文士元万顷等草文词,谓之北门学士。玄宗初置翰林待诏,以陆九龄张说等为之,掌四方表疏批答,又改翰林供奉为学士,别置学士院专掌内命,凡拜免将相号令征伐,皆用白麻。其后选用益重,礼遇益亲,至号为内相,又为天子私人,而翰林院始甚重。然所谓学士,皆以亲疏远近为贵贱,未尝有一定之品秩也。宋始有定制,职始贵显,至于今制,则直以为储相之地。夫宰相,天下安危之所寄也,当取洞悉国体民情者,岂可徒取文词之士乎?明代大学士即相臣也,不用历练礼乐兵农、亲尝民事之官为之,而但以科举高第选入翰林,弄笔磨墨,坐至馆阁,高拱于慎行等身为学士,而即非之矣。今即不用以储相,而尚存其官,何为者?礼乐制诰诸事已在礼部,备顾问则师保、端揆任也,何为重出?颜习斋先生曰:今世以翰林修撰编检为第一清要之职,何唐虞圣帝命官诏牧,竟忘此一衔也?诵读浮文之祸,害及官政民生,可叹也夫!

历象、太卜、考工、岐黄不用士,谓之杂途,则犹宋明书生气习,而非古也。天下当为不可不为者,皆正途,不可言杂。有其途杂而帝王尚用之者乎?名之曰杂,是教之轻节自丧矣。周礼医师上士,兽医下士,考工埒于六卿,太卜为下大夫,太师下大夫,小师上士,矧羲和钦若昊天,以授人时,为尧舜行政用人之首,而乃曰杂途,令出身非士者为之乎?今拟县医官以艺能科习医者为士,属县工查核;县卜官以天文科不贡于京师历象司者为士,属县正查核。惟伶官,或士或非士不拘,然必以品端业精者为之,不名之杂流也。至其下之非舞扮而但吹弹歌咏者,仍当用蒙瞍,以使瞽人有用。

六曹即以农曹礼曾名之可也,不必别立一名。以下厅衙皆然。邮驿近于兵,当隶之县兵,而县司工者不可官名,县邮即曰工衙为宜。

大学释平治,申戒好货,货部之名不雅也。泉货当如周礼寄于农曹,不必专部。即冢宰别为相府,而但留五部,如汉后称五曹五尚书者,未为不可也。